Тони Димов*: Оценката на въздействие става задължителна от 4 ноември

Г-н Димов, от 4 ноември администрацията и депутатите трябва да внасят всеки законопроект с оценка въздействие. Има ли такава готовност?

Романтичният период от нейното въвеждане в България приключи отдавна. Това беше времето, когато у нас идваха всякакви европейски и други чуждестранни експерти, казваха на управляващите колко хубаво нещо е ОВ, последните кимаха одобрително с глава и нищо не се случваше.

Оптимистичният период от този процес също приключи на 20 април тази година, когато Парламентът прие окончателно Закона за нормативните актове, който предвижда задължителна ОВ за всички предложения за приемане на нови или за изменение и допълнение на съществуващи закони и кодекси, независимо от това кой е техен вносител – МС или отделен народен представител, както и предложенията за подзаконови нормативни актове на МС.

Настъпва реалистичният период от процеса. От 4 ноември нататък тези законови изисквания влизат в сила и настава часът на истината. Така че на вашия въпрос, новото е че идва времето на реалното извършване на ОВ. Преди това трябва да бъдат приети подзаконовите и други нормативни актове, така както са предвидени в ЗНА. Трябва да се постигне и яснота относно въпросите свързани с методологията на извършването й – колко и какви инструменти ще бъдат прилагани в процеса на извършване на ОВ.

Може ли пак да уточните, кои точно нормативни актове ще са обект на ОВ?

Отговорът е никои. Предмет на ОВ не са готовите нормативни актове, а предложенията за публични (наричани още управленски) политики, насочени към разрешаването на проблеми в заобикалящата ни среда или обществените отношения. Това е много важно уточнение, на което ние от Центъра за ОВЗ постоянно настояваме, настоявахме и когато проектът на ЗНА се обсъждаше в Парламента, но уви глава втора от него се нарича в нейния финален вариант „Оценка на въздействието на нормативни актове”. Предварителната ОВ на един готов проект на нормативен акт е безсмислена, предпоставена и предрешена. В държави като нашата, където нормативизмът все не е преодолян, където законът се ползва като основен и главен инструмент за регулиране на всякакви отношения, което е довело до неговото догматизиране и издигане в култ, където роенето на нормативни актове е довело до невиждано по големина и обем законодателство, първите няколко години от своето действие ОВ има ключова роля на механизъм за регулаторна превенция. Тя трябва да пречи на произволните решения за регулиране на всеки и на всичко чрез правни норми, на волунтаристичното законодателстване, на приемането на закони и изменения за щяло и не щяло. Ако ОВ бъде прилагана като ОВ на нормативните у нас има риск да бъде лишена от тази си функция, което означава, че очакваният положителен ефект от нея би бил значително ограничен.

И все пак как ще функционира ОВ, според Вас?

Тук нещата се разделят на две, според двата вида субекти с право на законодателна инициатива според действащата у нас конституционната уредба. При МС към настоящия момент и като уредба и като практика изглеждат по-ясни защото има утвърдена процедура по планиране на решенията по регулиране, традиции по провеждане на междуведомствена съгласувателна процедура по проектите на нормативни актове и т.н. Още в самия ЗНА е предвидено, че правото на законодателна инициатива на МС се осъществява въз основа на законодателна програма, а приемането на подзаконови нормативни актове – въз основа на оперативна програма, като и двете програми се приемат от МС за 6-месечен период. Това е абсолютно в унисон с европейската практика на ОВ, където ОВ без планиране на политиките просто не може да съществува. В момента на официалния портал на МС за обществени консултации е публикувана за обществена консултация Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието, която ще се прилага от МС. Самият начин на изработване, окомплектоване и публикуване за консултация на наредбата заслужава адмирации, поради факта, че чрез него се черта и демонстрира добрата практика, която след 4 ноември 2016 г. ще е задължителна. Наредбата е съпътствана от ОВ, изготвяна за самата нея, от документ за консултация който да улеснява всички желаещи да се включат в обществената консултация и от други относими към нея документи. Освен рамката за обхвата и методологията, която наредбата дава, чрез нея се определят и основните образци на документи – за частична предварителна оценка на въздействието и на консултационен документ, които ще бъдат използвани в практиката. Срокът на консултацията, посветена на наредбата още не е изтекъл, но по всичко личи че това ще бъде един ясен и подходящ за целите за които се създава подзаконов акт, който ще служи при практическото извършване на ОВ.

А какво става в НС?

Това е по-интересният въпрос защото ОВ по отношение на идеите за промени в регулирането на отделните народни представители е нещо наистина много ново и непознато. По закон НС е компетентно само да определи методология за извършване на оценка на въздействието на проектите на закони и кодекси, внасяни от народните представители. Това трябва да стане или с Правилника за организацията и дейността на НС или с друг акт на НС. Оттам понастоящем няма много информация какво точно се случва.

Кой всъщност има задължението за извършване на ОВ?

Законът казва съставителят на проект на нормативен акт извършва ОВ. Забележете не субектът с право на законодателна инициатива, а съставителят. Това е смисъла на предварителната ОВ, която започва на най-ранен етап от цикъла по формулиране на политики – в зародиша на идеята. При законодателна инициатива на МС това е може да е всяко отговорно лице от отделно министерство, което при осъществяване на своите правомощия е идентифицирало проблем в наблюдаваната от него сфера от обществения живот и е стигнало до идеята, че този проблем следва да се реши чрез някаква намеса от страна на държавата – чрез публична политика. Преди да предложи каквито и да било актове или мерки за разрешаване на проблема това лице трябва да организира извършването на ОВ, която по безпристрастен, обективен и експертен, включително чрез провеждането на обществена консултация, начин трябва да установи налице ли е наистина този проблем и да оцени вариантите за неговото разрешаване. Ако ОВ посочи, че това трябва да стане с нормативен акт, проектът на този акт, съпътстван с ОВ и резултатите от консултациите, дискусиите и т.н. следва да бъде изпратен на МС за съгласуване или приемане. По идентичен начин народният представител, идентифицирал проблем в някоя от областите на обществения живот, преди да внесе готов проект на нормативен акт следва да организира извършването на ОВ за да получи основано на доказателствата експертно заключение относно проблема и вариантите за неговото разрешаване.

Кой на практика ще извършва ОВ?

Забележете, че на всякъде казвам, че съставителят или депутатът следва да организира извършването, а не да извърши ОВ. Оценката е сложен и комплексен механизъм, включващ много и различни инструменти за изследване и анализ на публични политики, който изисква интердисциплинарна експертиза и опит. Ако частичната ОВ е възможно да бъде извършена от едно лице – депутат или експерт от администрацията, цялостна ОВ от едно лице не може да бъде извършена. Явно при всички случаи ще следва да бъде използвана външна експертиза преди всичко на хора запознати с методологията на ОВ и след това на юристи, социолози, икономисти, тесни специалисти според спецификата на политиката и други. Тук на помощ следва да са двете звена за ОВ към НС и МС, които се предвиждаше да бъдат създадени още по време на обсъждането на проекта на ЗНА. Те следва да имат спомагателни, методологически и унифициращи функции. Тези звена трябва да оказват помощ винаги когато съставите се обърне за тях във връзка с извършването на ОВ, при необходимост от експерти, данни и т.н. Те следва да предоставят всякакви методологически указания относно това как точно да бъдат извършвани ОВ или отделни компоненти от нея. Двете звена следва да са в постоянен синхрон и да унифицират практиката по ОВ, за да няма различия между различните органи с право на законодателна инициатива.

Какви рискове виждате пред ОВ?

Нали днес е модерно да се говори за иновации, нови технологии и еволюция. ОВ е регулаторна иновация за България, затова нейното приемане през април 2016 г. нарекохме революция. Ще има много неща за уточняване и изчистване и след 4 ноември. Ще стават грешки. Най-важното е да не се отиде към фингиране на оценките, т.е. да започнат да се правят фиктивни ОВ, като вид разширени мотиви, като попълване за няколко минути на формуляри защото няма да има никакъв смисъл от нейното въвеждане. По време на обсъждането на проекта на ЗНА в НС много депутати бяха против ОВ заради това, че тя ограничавала тяхното право на законодателна инициатива. Нищо подобно, ОВ прави това тяхно право по-точно и прецизно, по легитимно пред избирателите им които имат възможност да се изкажат по него чрез консултациите и по обосновано с доказателства. Задаваха се и въпроси от сорта каква е разликата между мотивите към законопроектите и ОВ. Отговорът е очевиден. Мотивите са субективните доводи на всеки носител „за” приемането на един закон, при които той не е длъжен да бъде нито докрай обективен, нито до край доказателствено обоснован и прозрачен. ОВ е точно обратното – обективният анализ, при който предложенията се подлагат на доказателствено, аналитично и експертно изпитание и ако го преминат се раждат във формата на проекти за нормативни актове.

Тони Димов е председател на Центъра за оценка на въздействие на законодателството

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван.

Можете да използвате тези HTML тагове и атрибути: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>

Current day month ye@r *