Eдна година оценка на въздействието на регулирането в България

Автор: Тони Димов

На 4 ноември 2017 г. се навърши точно 1 година откакто влезе в сила Законът за нормативните актове (ЗНА), който след измененията си от 2016 г. предвиди задължителната, интегрирана и всеобхватна оценка на въздействието в българския нормотворчески процес. Израз на това нововъведение е принципното изискване, заложено в закона, според което при изработването на проект на нормативен акт се извършва предварителна оценка на въздействието и се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица.

Тази промяна беше наречена от хората работещи в сферата и запознати с материята революционна, нещо нечувано и непознато, което преобръща нормотворческия процес, прави го високотехнологичен, прозрачен, експертен и базиран на доказателствата. Ние от Центъра за оценка на въздействието на законодателството нарекохме първата година от действието на ОВ, битката „Tѐsla-та vs. Тесла̀та”, Първи сезон.  Знаете, че  днес моделът автомобили Tѐsla е символ на иновации, на новото, различното и високотехнологичното, което ще промени мисленето и живота на хората по света. Затова ОВ оприличаваме на него, като се надяваме тя да промени нашия живот към по-добро. Тесла̀та е един много хубав „мултифункционален” дърводелски или строителен инструмент, с който едновременно можеш да дялаш, ковеш, вадиш пирони и много други неща, но за съжаление е отживелица от времената преди 1989 г., когато народните представители са били предимно трудещи се от селото и града. Точно по правилата действали преди 89-та година, обаче се развиваше българският нормотворчески процес преди промените от 2016 година. Всеки който имаше необходимата воля и политико-партийна, управленска или парламентарна подкрепа можеше да дялка, кове и разковава нормативни актове, както намери за добре без да му се налага да дава обяснения защо го прави и как по този начин защитава публичния интерес.

Оценката на въздействието бе и е призвана да промени този манталитет. Тя е обратното на субективизма, на необосноваността, на скритостта и конюнктурността при вземането на решения по регулиране. Преди промените в ЗНА от 2016 г., органите с право на законодателна инициатива бяха длъжни да дават единствено своите доводи „за” приемането на предлагания от тях нормативен акт. Вярно е, че мотивите към законопроектите трябваше да съдържат описание на причини, цели, необходими средства и очаквани резултати от предложенията. Никога и никъде, обаче не се изискваше лицата, които ги предлагат да са докрай честни, да представят обективно и всеобхватно и пълно фактите, проблемите и нуждите, да навеждат аргументи, както „за”, така и „против” своите предложения, още по-малко да основават своите мотиви на данни и доказателства. Това означава, че тези лица можеха да си служат с нещо като „фалшиви новини” в мотивите или имаха правото на лъжа в рамките на законодателния процес. Народният представител можеше да бъде пристрастен и субективен и да подвежда аудиторията като в мотивите привежда аргументи единствено в полза на своето предложение и „пропуска” умишлено или не тези от тях, които са „против”, което означава да затаява истината. Всичко това беше възможно заради ясното съзнание, че няма хипотеза, че все още историята не познава дори един случай, при който той би носил някакъв вид персонална отговорност, скривайки се винаги зад колективната „отговорност” на партията, групата, комисията или събранието.

ОВ е призвана да заличи завинаги тези явления. Тя извежда на преден план обосноваването на необходимостта от регулирането, на проблема чието решаване се преследва с него, целите и резултатите които трябва да се постигнат, публичното комуникиране на предложението и най-важното – обективното, прозрачно и експертно аргументиране на предложенията чрез позоваването на данни и доказателства.

Първо и преди всичко, днес законодателят чрез ОВ трябва да докаже защо и кому е нужно предлаганото от него регулиране като се има предвид, че обемът на съвременното българско законодателство е достигнал до непознати в историята ни върхове, като ясно дефинира решаваните проблеми, поставяните цели и преследваните резултати. След това той е длъжен в рамките на самото извършване на ОВ, а и по силата на закона да се обърне към засегнатите и заинтересованите от предложението страни и към обществото като цяло, за да получи техните виждания по него. Своите окончателни доводи „за” предлаганата промяна той следва да извлече от представените ползи, положителни въздействия и целената най-добра защита на обществения интерес, които надвишават разходите, негативите и рисковете за адресатите на регулирането и обществото. Тази обосновка следва да бъде направена на база проучването на данни и доказателства, отнасящи се до материята, която би попаднала в обхвата на регулирането, изследването на сравнителен опит, получаването на научни доказателства, допитването до най-добрите експерти в сферата. Прозрачността в регулирането означава всеки довод при обосноваването на предлаганата регулаторна интервенция да реферира към статистика, официална информация, проучвания, анализи или становища, което да позволява тяхната лесна проверяемост и проследяемост.

От първия ден на действие на промените в ЗНА от 2016 г. Центърът за оценка на въздействието на законодателството провежда мониторинг върху прилагането на задължителната оценка на въздействието в България, докладът от който е публикуван на сайта на организацията (http://ria.bg/?p=517). Резултатите от него показват че общият брой на изготвените ОВ в рамките на МС и НС е около 365, което означава една оценка на всеки ден от годината и което ни дава увереността да твърдим, че регулаторната реформа в България, чийто основен двигател е задължителната оценка на въздействието е започнала. Разбира се предварителните очаквания, които се появиха веднага след еуфорията около стартирането на тази реформа се оправдаха напълно. Промяната в мисленето и действията на властимащите, в чиято компетентност влиза предлагането и приемането на закони е много трудна, бавна и непостоянна. Налице са както скрити, така и абсолютно явни опити за пълно или частично заобикаляне на въведената със закона задължителна ОВ.

Скрити опити за заобикалянето на закона се наблюдават и при двата субекта с право на законодателна инициатива, като при МС те се свързват най-често с промени в текста на някои законопроекти в последния момент, когато ОВ, обществената консултация и съгласуването са приключили, има одобрен окончателен вариант на нормативния акт, но при внасянето му в Народното събрание изненадващо се появява нова разпоредба, променен текст на вече одобрена норма или нещо подобно, които не са били предмет нито на оценка, нито на консултиране и съгласуване. Скритите опити за дезавоиране на правилата за по-добро регулиране, каквото е въведеното императивно изискване за задължителна, всеобхватна и интегрирана ОВ в българския нормотворчески процес в рамките на НС се свързват основно с формалното изготвяне на предварителни ОВ, изразяващо се най-често в представянето на оценка от 5-7 изречения, или с вялото, лаконично и дезинтересирано попълване на формуляра, приложим за НС, както и с неизвършването на цялостна ОВ при проектопредложения, които са емблематични примери на мерки по регулиране, които засягат широки кръгове от обществото, променят съдбите на цели икономически сектори или отрасли, които биха могли да променят бъдещото развитие на държавата или да доведат до съществени промени или сътресения в обществото.

Явните опити за заобикаляне на закона са особено видими при законопроектите, предлагани от народните представители. Те започват от интелигентното, но за сметка на това недопустимо, разширяване на приложното поле на § 9 от Преходните и заключителните разпоредби на ЗНА от 2016 г., според който законопроектите, изработени и съгласувани до влизането в сила на Закона за изменение и допълнение на ЗНА се одобряват и приемат по стария ред, който се отнася единствено за заварените законопроекти при съществуването на 43-то НС. Същите преминават през шаблонното изготвяне на оценки или използването на общи формулировки, както и до забавеното умишлено или непубликуване на самите оценки, което следва с няколко дни публикуването на самия законопроект на интернет страницата на НС, което създава различни усещания за опит за законодателстване на тъмно или нещо подобно. Опитите за заобикаляне на закона в НС стигат, в своята крайност, до простото неспазване на изискването за ОВ и мълчаливото отричане на нейната приложимост и задължителност за конкретен законопроект.

Министерски съвет

В рамките на Министерския съвет (МС) за периода 04.11.2016 г. – 31.12.2016 г. са извършени общо 56 частични предварителни ОВ, от които 6 на законови и 50 на подзаконови нормативни актове. За периода 01.01.2017 – 31.10.2017 г. в МС са изготвени общо 66 ОВ към законопроекти, 11 от които – цялостни, както и 151 частични предварителни ОВ към проекти на подзаконови нормативни актове. Така общият брой на оценките, извършени в рамките на МС за целия наблюдаван период е 273.

Като най-често срещаните при изготвянето на частични предварителни ОВ от МСса изведени:

– некоректното дефиниране на проблема;

– неизползването на статистически и други данни и информация;

– неясно формулиране на целите, които не са насочени към разрешаването на проблемите;

– неправилно идентифициране на заинтересованите страни;

– неизчерпателно посочване на ефектите от нулевия вариант „Без действие“;

– описването самона два варианта – „Без действие“ и „Приемане на акта“ и други. Горните данни и констатации са взети от Годишния доклад за оценката на въздействието през 2016 г., изготвен от дирекция „Модернизация на администрацията“ в администрацията на Министерския съвет, публикуван на Портала за обществени консултации.

Мониторингът, извършен от Центъра за оценка на въздействието на законодателството установи и други пропуски като следните:

  1. много често препоръката за избор на вариант се прави непосредствено след описанието на вариантите и преди изследването и сравняването на техните въздействия, което до голяма степен прави оценката на въздействието безсмислена защото преди да се демонстрират ползите и разходите от всеки от вариантите няма как да бъда препоръчан оптималният вариант на действие. Такива са например Проекта на Закон за мерките срещу изпирането на пари (внесен от МС в НС на 22.08.2017 г.), Проекта на Закон за европейска заповед за разследване (публикуван на Портала за обществени консултации на 05.10.2017 г.) и други;
  2. в редица случаи се наблюдават разминавания между качените за обществено обсъждане документи и внесените в НС:

– в Закона за допълнение на Закона за автомобилните превози, внесен в НС на 03.10.2017 г., предложенията за промени, внесени в НС са разширени, в сравнение с качените за обществена консултация. Мотивите към законопроекта също са изменени, в съответствие с направените допълнения. ОВ обаче е една и съща – от 22.05.2017 г.;

– внесеният в НС на 22.08.2017 г. ЗИД на Закона за МВР също има две ОВ. Едната е от 23.06.2017 и е качена на strategy.bg за ОК, а на сайта на НС са качени както тя, така и още една – от 28.07.2017. Освен това има разлики и в текстовете на законопроектите и мотивите им. В същото време справките с получените коментари са едни и същи;

Народно събрание

В рамките на 43-то Народно събрание, наблюдаваните след 4 ноември 2016 година законопроекти, внесени от народни представители са общо 18, а в 44-то Народно събрание те са общо 73. Изготвените към тях ОВ са 90. Налице са няколко основни явления, които заслужават отбелязване.

 

Първо, преобладаващото формално изпълнение на изискването за ОВ.

Мнозинството от извършените ОВ започват с констатацията „Оценката на въздействието е положителна“ каквато формулировка в теорията и практиката на ОВ в Европейския съюз, а и в света не съществува. Много често се наблюдава повърхностност на съдържанието на оценките и чисто формалното „попълване“ на формуляра с ОВ с общи и изпразнени от съдържание фрази. Дотам стига „отбиването на номера” с ОВ от депутатите, че има законопроекти, в които те са забравили да допълнят заглавието на таблица във формуляра за ОВ, който е част от Правилника за организацията и дейността на НС и тя се нарича само „Предварителна оценка на въздействието”, а представените от тях доводи е намират в колона със заглавие „Примерна аргументация”, вместо същинска Аргументация, защото авторите на оценката не са го променили, което компрометира оценката на въздействието като цяло.

Второ, явлението „преписване” и „конвейерния принцип”.

Например при два от многото проекти на Закон за изменение и допълнение на Изборния кодекс, внесени от народни представители, съответно на ГЕРБ от 10.05.2017 и на ВОЛЯ от 14.06.2017, които са различни по съдържание, съдържат различни по същество предложения за изменения и допълнения, имат различни мотиви и различни вносители е налице учудващо съвпадение между текстовете на предварителните ОВ, които ги съпътстват, което означава, че едната група народни представители е ползвала директно „експертизата” на другата.

При конвейерения принцип се използва скромен шаблон на ОВ, който включва 4 – 5 изречения на половин страничка, като се променя само първото изречение от документа, което се отнася до заинтересованите групи. Останалите 3-4 изречения са константни като в тях се посочва уверено, но разбира се крайно необосновано поради липсата на каквито и да било обективни данни и факти, че от приемането на акта няма да се наложат значителни административни промени, няма да има административна тежест, няма да е нужна промяна в други нормативни актове и т.н. Такива са например ЗИД на Закона за гражданската регистрация 06.07.2017 г., ЗИД на Изборния кодекс от 08.06.2017 г., ЗИД на Закона за политическа и гражданска реабилитация на репресирани лица от 07.07.2017 г., ЗИД на Закона за политическа и гражданска реабилитация на репресирани лица, внесен на 07.07.2017 г. и ЗИД на Закона за банковата несъстоятелност, внесен на 26.10.2017 г., вносители на които са депутати от групата на ДПС.

Трето, това е феноменът ОВ като продължение на мотивите и „Copy-Paste”.

Текстът на ОВ гласи следното:

Със законопроекта се засягат правата и интересите на държавни органи, организации, юридически лица и гражданите, като направените промени ще оптимизират изпълнителното производство във всички негови фази и по отношение на всички правни субекти чрез ефективно, бързо и справедливо принудително изпълнение” (ЗИД на ГПК от 30.05.2017 г., внесен от депутати на ГЕРБ). Но това са истински мотиви „за” приемането на закона, които звучат като ноторни факти, житейски истини и общи положения, които нямат никаква добавена стойност към процеса по обективно обосноваване на предлаганите мерки по регулиране, каквото предназначение има ОВ.

Доведено до крайност, горното явление прераства във феномена „Copy-Paste”. Пример за него е ОВ, която съпътства ЗИД на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, внесен от група народни представители от ГЕРБ на 08.09.2017 г. поради простата причина, че в своята основна част оценката повтаря дословно мотивите.

Някои ОВ, изготвяни от народни представители съдържат истински „попадения”.

Пример за такова е ЗИД на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, внесен на 21.09.2017 г. от група народни представители от БСП. В частта от ОВ към него, в която трябва да бъдат описани заинтересованите страни се казва следното:

„Цели се подобряване на стабилността и сигурността на отношенията при и по повод ползването на земеделските земи. Безспорно – заинтересовани са непосредствените участници. Предвид мястото и значението на тези отношения обаче, може да се твърди, че кръгът на „заинтересованите” надхвърля страните.”

 

Друг пример е проектът на ЗИД на Закона за публичното предлагане на ценни книжа, внесен на 25.05.2017 от народни представители от ГЕРБ, при който в частта, озаглавена „Анализ на разходи и ползи” от ОВ се казва следното:

„Очаква се след приемането на ЗИД на ЗППЦК да се постигне подобряване, а в известни случаи и облекчаване на нормативната регулация, съкращаване на сроковете за произнасяне на надзорния орган по някои административни производства.”

„Значителната интервенция в най-голяма степен ще сведе до минимум риска за инвеститорите. Доколко това е положително въздействие е спорен въпрос, предвид обстоятелството, че рискът е основна характеристика на капиталовия пазар.”

„…умерената интервенция ще допринесе за повишаване на прозрачността, защита на инвеститорите, а в дългосрочен план – до повишаване на доверието в капиталовия пазар и нарастване на броя на участниците в него.”

 Разбира се има и добри примери на ОВ. Такива са оценките съпътстващи:

Проектът на ЗИД на Закона за предучилищното и училищното образование, внесен на 01.06.2017 г. от народни представители от парламентарната група на БСП;

Проектът на ЗИД на Закона за развитието на академичния състав, внесен от група народни представители на БСП на 08.06.2017 г.;

Проектът на ЗИД на Закона за семейни помощи за деца, внесен от група народни представители на БСП 22.06.2017 г.;

Законопроектът за електронните съобщителни мрежи и физическа инфраструктура, внесен от депутати от групата на Обединените патриоти на 28.07.2017 г и други.

Два съществени недостатъка на начина по който регулаторната реформа се осъществява през първата година от въвеждането на задължителната ОВ са липсата на цялостна ОВ и непровеждането на обществени консултации в рамките на НС. Първият дефицит се дължи на правната уредба, според която цялостната ОВ не е задължителна за народните представители. И тук е налице голям парадокс. Много често народните представители предлагайки даден законопроект в съпътстващата ОВ посочват, че той е много важен защото би засегнал широк кръг от заинтересовани страни, цели сектори от обществени живот или обществото като цяло. Най-вероятно с това те се стремят да придадат особена важност и значимост на своето предложение. В същото време ОВ към този проект с общонационална значимост се придружава от ОВ, състояща се от 5 изречения. Когато едно предложение се очаква да засегне цялото общество това автоматично означава, че от него могат да се очакват значителни въздействия, в който случай предварителната ОВ е задължително цялостна. Според действащият европейски стандарт само резюмето на една такава ОВ е от 30-40 страници, а пълният доклад с резултатите от нея може да достигне до няколкостотин страници.

Липсата на обществени консултации в НС, освен че нарушава императивно изискване на закона лишава от възможността народните представители да постигнат по-високи нива на легитимност, публичност и впоследствие ефективност на прилагането на своите решения по регулиране, каквото би им донесло откритото и прозрачно обръщане към обществото за мнения и становища по планираните промени и даването на ясен отчет относно приетите и неприетите позиции на отделните заинтересовани страни.

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван.

Можете да използвате тези HTML тагове и атрибути: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>

Current day month ye@r *