Българските НПО-та имат нужда от нова правна рамка

Автор: Тони Димов, директор на Центъра за оценка на въздействие на законодателството

В момента Центърът за оценка на въздействието на законодателството (ria.bg) изпълнява Проект „Добрата правна и финансова рамка на НПО – ключова предпоставка за тяхната прозрачност и легитимност”, финансиран по Програмата за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009-2014 г. (http://www.ngogrants.bg), чиято основна цел е подобряване на правната рамка на НПО.

В рамките на проекта изготвихме поредица от анализи, изследвания и оценки и установихме следните абсурди.

1. Процесът на учредяване и регистрация на всяко ЮЛНЦ започва със запазване на неговото име чрез заявление за неговата резервация до „Информационно обслужване” АД, с което окръжните съдилища имат договор за тази услуга. Услугата се предоставя единствено на място, като дружеството има разкрити офиси в сградите на всички окръжни съдилища в България.

Абсурд 1: Цената на услугата за първоначално резервиране на име на ЮЛНЦ и 60 лв. и е с 10 лв. по-висока от държавната такса за регистрация на ЮЛНЦ, която е 50 лв. Първата услуга се предоставя за няколко минути и е свързана с техническа проверка в масивите на Информационно обслужване дали избраното име от заявителя е уникално на територията на съответния окръжен съд. Втората такса се заплаща за професионалната работа на юриста – съдия, който следва да прочете всички представени му документи и да установи дали тяхното съдържание отговаря на изискванията на закона след което да постанови своя съдебен акт.

Абсурд 2: Според „Цените на стоките и услугите, стойността на услугата „Продължаване срока за запазено име за месец” е 12 лв. с ДДС, но при първоначална резервация на име всеки е задължен да заплати минимум 60 лв., т.е. да ползва услугата за минимум 5 месеца, както е записано в самите удостоверения за запазено име. Това задължение за ползване и заплащане на минимален пакет от 5 месеца няма разумно обяснение, освен това че „Информационно обслужване” АД е монополист и може да си позволи да налага на своите потребители, такова поведение какво си реши.

2. Съдебната процедура на ЮЛНЦ е бавна (отнема 1-2 месеца) и непрозрачна, като действащата система позволява произнасянето на противоречиви и противоположни разрешения, като се стига до там че по два идентични пакета документи могат да се получат два противоположни отговора от един и същи окръжен съд.

3. Регистрацията на ЮЛНЦ в Регистър Булстат е задължителна и е превърната от администрацията в задължителен елемент от фактическия състав по възникването на НПО като юридическо лице, защото без номер от статистиката то не може да участва в гражданския оборот. Таксата за първоначална регистрация по Булстат е 35 лв.

Абсурд 3: Днес в Регистър Булстат се вписват неперсонифицираните образувания, чуждестранни физически и юридически лица – нетърговци, физическите лица осигурители и тези със свободни професии и ЮЛНЦ. С изключение на последната група всички останали са образувания или субекти, които не подлежат на никаква друга регистрация и Регистър Булстат е последната възможност, чрез която те могат да бъдат вкарани в националната статистическа, осигурителна, данъчна или друга система. Обратното, ЮЛНЦ подлежат на регистрация и то по най-тежката процедура – пред съда и няма никаква логика да са част от горната група.

Абсурд 4: Задължителните такси и разноски, свързани с учредяването и регистрацията на едно сдружение с нестопанска цел са близо 3 пъти по-високи от тези за регистрация на едно сдружение със стопанска цел, каквото е дружеството с ограничена отговорност (ООД). За учредяването на сдружение с нестопанска цел минималните задължителни разходи възлизат на около 150 лв., а за ООД с подаване на документи в интернет, те са около 60 лв. Няма разумно обяснение на този парадокс, като се има предвид че сдруженията се създават за постигане на цели, изключващи реализирането на печалба, а търговските дружества се създават изключително за реализирането на печалба. Единственото обяснение за този абсурд е в остарялата система на регистрация на ЮЛНЦ.

4. С приемането на ЗЮЛНЦ през 2000 г. бе предвидено, че ЮЛНЦ, определени в обществена полза, придобиват статут на общественополезни организации след вписването им в специално създадения административен орган – Централен регистър на юридическите лица с нестопанска цел за общественополезна дейност към Министерството на правосъдието, чиито функции са да осигури прозрачност и публичен контрол спрямо тези организации и да упражнява ежегоден и текущ контрол върху дейността им. Анализът на процедурите показва, че проверката, която извършват окръжният съд и Централния регистър на ЮЛНЦ към Министерството на правосъдието при вписването на юридически лица е дублирана. Проверката на регистъра относно дейността и структурата на ЮЛНЦ въз основа на препис от съдебните решения по регистрация в съда и удостоверение за актуално състояние вече са проверени от съда, постановил решение за вписване на ЮЛНЦ.

Абсурд 5: Налице е абсурдната практика, при която административен орган, какъвто е Централният регистър на ЮЛНЦ към Министерството на правосъдието контролира решение на съда като извършва повторна проверка на едни и същи обстоятелства. Така чрез дублираната регистрация на ЮЛНЦ в обществена полза се появяват и дублирани изисквания за представяне на едни и същи документи пред различни държавни органи от ЮЛНЦ.

5. Като част от изготвената от нас предварителна оценка на въздействието на политиката на правителството, насочена към подобряване на средата за създаване и функциониране на юридическите лица с нестопанска цел в България, направихме измерване на административната и регулаторна тежест върху ЮЛНЦ, като взехме за отправна точка разходите, правени от неправителствения сектор за покриване на законовите задължения за предоставяне на информация. Според актуалните публични данни регистрираните ЮЛНЦ в обществена полза са около 12 000, а общо всички регистрирани ЮЛНЦ са около 35 000. Поради наличието на задължения за информиране, произтичащи от банкови практики, разходите свързани в тях също бяха включени в изчисленията. Взетата за база средна месечна заплата на експерт в сектора на НПО бе 700 лв., а на сътрудник 500 лв. При изчислението като отправна точка бе взето предположението, че 30% от организациите в сектора имат възможност да подават информация с електронен подпис, там където е възможно, а 70% подават информацията по други канали – лично, по поща или куриер.

Основните изводи от измерването са следните:

– общият размер на административната и регулаторна тежест на ЮЛНЦ в обществена полза (ок. 1/3 от общия брой на всички ЮЛНЦ )на годишна база е прилизително 824 788 лв.;

– общият размер на административната и регулаторна тежест на ЮЛНЦ в частна полза (ок. 2/3 от общия брой на всички ЮЛНЦ ) е прилизително 1 034 932 лв.;

– общият размер на административна и регулаторна тежест на ЮЛНЦ, произтичаща от банкови практики е прилизително 625 882 лв.;

– общата годишна административна и регулаторна тежест на ЮЛНЦ е прилизително 2 485 602 лв.

Основният изводът, който следва от измерването на административната и регулаторна тежест е, че днес ЮЛНЦ в България отделят близо 2.5 милиона лева годишно, за да спазят законовите изисквания за предоставяне на информация. В значителна степен тези разходи се дължат на остарялата правна рамка, която не е подобрявана и реформирана и времето на нейното създаване в края на 90-те години и началото на новото хилядолетие. Огромна част от тези разходи може да бъде намалена ако се опростят и облекчат задълженията за подаване на информация на ЮЛНЦ, избегнат се дублиращите изисквания за подаване на едни и същи данни в различни държавни институции и бъде създадена правна възможност за подаване на изискваната информация по електронен път.

6. ЮЛНЦ имат сериозни проблеми с удостоверяването на своята самоличност, особено пред институции като банките. На всеки 6 месеца те трябва да представят пред своите обслужващи банки новоиздадено съдебно удостоверение за актуално състояние под заплаха да не бъдат обслужени, в случай че банковият служител установи, че срокът на представеното удостоверение е изтекъл. Този срок е възприет като неписано правило от началото на 90-те години, когато вписвания на промени в обстоятелствата на търговци и нетърговци се правеха трудно и бавно от съда и презумпцията е била, че едно юридическо лице трудно би извършило повече от 2 промени в рамките на 1 година, отнасящи се до неговите обстоятелства подлежащи на вписване. Днес разбирането, че едно удостоверение за състоянието на едно ЮЛНЦ е със срок на актуалност от 6 месеца е по-скоро фикция граничеща с безумие, но тя по абсурден начин ползва тези организации защото, ако беше приет по-кратък срок примерно от 1 месец те щяха да бъдат принудени да вадят нови удостоверения на ежемесечна база.

Накрая, преминали през всички бюрократични кръгове по регистрация ЮЛНЦ получават нулева публичност на своите данни подлежащи на вписване. Окръжните съдилища, в които те се регистрират осигуряват изкючително ограничена публичност на вписаните в тях данни, изразяваща се в това, че фирмените дела са публични, което на практика означава свободен достъп до фирмените дела на всяко лице. Това е най-старият и изостанал, предвид съвременните технологии за обмен на информация, начин за оповестяване на данни, който е равнозначен на никаква публичност.

Изводът е, че българските ЮЛНЦ се нуждаят от по-добра среда за тяхното функциониране. Те са подложени на несъразмерна, в сравнение с търговците, регулаторна и административна тежест. Учредяването, регистрацията и удовлетворяването на изискванията на законодателството поставят задължения пред ЮЛНЦ да представят почти едни и същи документи пред 5 до 6 различни институции, което днес е недопустимо. Процедурата по регистрация на ЮЛНЦ в окръжните съдилища, въведена през 2000 г. е остаряла, ретроградна, бавна и не гарантира еднакво, безспорно и безпристрастно прилагане на закона. Тя не може да осигури и нужната публичност на вписаните ЮЛНЦ и ги прави едни от най-непрозрачните субекти по отношение на техните основни данни. ЮЛНЦ в обществена полза са обект на дублирана регистрация, което също е недопустимо.

Въпросите за по-добрата правна и финансова рамка на НПО в България през последните години, обаче, се поставят спорадично, спонтанно и недобре обосновано, без са се представят убедителни доказателства. Причините за това са най-различни, но водещата сред тях е, че на липсата на прозрачност и добро управление на НПО се гледа не като на липса на достатъчно добра регулаторна среда, създадена им от държавата, а като на техен избор или липса на желание за промяна. Оттук се стига до куриозната ситуация, при която държавата обвинява гражданските организации за липса на достатъчно прозрачност и отчетност, които са негативи, произтичащи от собственото й недобросъвестно поведение спрямо тях. НПО, от друга страна, не са достатъчно активни, последователни и убедителни, за да настояват за по-добри условия за създаването и функционирането си. Обществото, от своя страна, с пълно основание, без да се интересува в кого е причината за днешната ситуация с НПО, формира трайно негативно отношение спрямо тях, базирано на липсата на достатъчно публичност и информираност.

Налице е следната пряка зависимост между условията на средата, в която НПО оперират и техния обществен имидж: колкото по-остаряла и неадекватна е системата за тяхната регистрация и бюджетно финансиране, толкова по-непрозрачни и неотчетни са те, толкова повече са основанията за публично отправяне на упреци по отношение на тяхната легитимност, толкова по-негативен е техният обществен образ, толкова по-ниска е ефективността на тяхната дейност. Следователно добрата правна и финансова рамка за НПО е ключов фактор за тяхната прозрачност, легитимност и по-висока ефективност от тяхната работа.

В средата на м. март 2015 г. Министерството на правосъдието създаде работна група за разработване на предложения за изменение и допълнение на Закона за ЮЛНЦ, целящи подобряване на тяхната правна рамка ,чрез преминаване на регистрацията им от окръжните съдилища към Агенцията по вписванията при Министерство на правосъдието. Тази работна групи приключи работата си и в момента текат обществените консултации по изготвените проектопредложения. В тази връзка в началото на м. юни 2015 г. Центърът за ОВЗ стартира Националното обсъждане NGOREFINE – обществена консултация, провеждана в рамките на 1 месец с всички заинтересовани страни, посветена на мерките, целящи подобряване на правната и финансовата рамка на НПО в България. Цялата информация за нея може да бъде открита на http://ngorefine.bg/konsultacii/.

Тони Димов е доктор по право в Института за държавата и правото при Българската академия на науките, защитил дисертация на тема „Оценка на въздействието на законодателството в Европейския съюз – същност, правна уредба и механизми”. Учредител и председател на Центъра за оценка на въздействието на законодателството. Изследовател и анализатор в областта на регулаторната реформа с над 10 годишен опит.

One thought on “Българските НПО-та имат нужда от нова правна рамка

  • 18.10.2015 at 11:22
    Permalink

    Досега не бях срещала толкова прецизен анализ.

    Reply

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван.

Можете да използвате тези HTML тагове и атрибути: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>

Current day month ye@r *